Lehren aus Cum-ex gehen zu Lasten von Investoren

Die sogenannten Cum‑Ex‑ und Cum‑Cum‑Gestaltungen haben dem deutschen Fiskus nach übereinstimmender Einschätzung von Justiz, Finanzverwaltung und parlamentarischer Aufarbeitung über Jahre hinweg erhebliche Steuerausfälle in einem mehrstelligen Milliardenbereich zugefügt. Unabhängig von der strafrechtlichen Bewertung einzelner Sachverhalte legten diese Modelle vor allem eines offen: strukturelle Schwächen des bisherigen Systems der Kapitalertragsteuererhebung, -bescheinigung und -entlastung.

1. Hintergrund: vom Vertrauensverlust zur Vorab-Kontrolle

Im Kern zielten steuergetriebene Geschäftsmodelle darauf ab, Kapitalertragsteuer nicht abzuführen oder mehrfach erstatten zu lassen, indem man rechtliche, zeitliche und funktionale Brüche in den Abwicklungs‑ und Meldeketten ausnutzte. Voraussetzung hierfür war weniger eine einzelne Gesetzeslücke als vielmehr ein System, das auf nachgelagerte Kontrolle und wechselseitiges Vertrauen zwischen Marktteilnehmern untereinander und Finanzverwaltung setzte – bei gleichzeitiger mangelnder Transparenz über wirtschaftliches Eigentum, Haltedauern und Absicherungspositionen.

Bereits 2016 führten Finanzverwaltung und Wissenschaft aus, dass die für eine sachgerechte Prüfung nötigen Informationen nicht verfügbar seien und insbesondere depotführende Stellen faktisch nicht überprüfen könnten, ob steuerrechtliche Ansprüche vorlägen. Diese Diagnose ist der Ausgang eines grundlegenden regulatorischen Kurswechsels: weg von der reaktiven Prüfung einzelner Erstattungsfälle, hin zu einer präventiven, datenbasierten Vorab‑Kontrolle. Das Abzugssteuerentlastungsmodernisierungsgesetz (AbzStEntModG) und daran anknüpfenden Melde‑ und Transparenzregime – allen voran das bislang kaum bekannte MiKaDiv‑Meldewesen („Mitteilungsverfahren Kapitalertragsteuer auf Dividenden und Hinterlegungsscheine“) – sind Ausdruck dieses Paradigmenwechsels. Ihr Ziel ist es, die strukturelle Nichtprüfbarkeit des bisherigen Systems durch vorgelagerte Meldepflichten, Zentralisierung und digitale Prüfmechanismen zu überwinden.

2. Das AbzStEntModG als Zäsur

Mit dem Abzugssteuerentlastungsmodernisierungsgesetz hat der Gesetzgeber ausdrücklich auf die im Cum‑Ex‑ und Cum‑Cum‑Kontext offengelegte strukturelle Nichtprüfbarkeit des bisherigen Systems reagiert. Anders als frühere punktuelle Gesetzesänderungen stellt das AbzStEntModG dabei keinen bloßen Reparaturversuch einzelner Normen dar, sondern markiert eine systemische Zäsur im Umgang mit Kapitalertragsteuer und Quellensteuerentlastungen. Kern des Reformansatzes ist die Abkehr vom bislang dominierenden Modell der nachgelagerten Einzelfallprüfung durch die lokalen Finanzämter. An dessen Stelle tritt ein zentralisiertes, digital gestütztes Vorab‑Entlastungsverfahren unter Federführung des Bundeszentralamts für Steuern (BZSt). Steuerentlastungen sollen – zumindest dem gesetzgeberischen Leitbild nach – nicht mehr auf Basis von Papierbescheinigungen, sondern auf Grundlage strukturierter, standardisierter Datenströme erfolgen, die vor Auszahlung der Dividende einer Plausibilitätsprüfung unterzogen werden können.

Besondere Aufmerksamkeit erfuhr in diesem Zusammenhang Paragraf 36a EStG. Die Norm versucht, missbräuchliche Steuergestaltungen über subjektive Tatbestandsmerkmale wie Haltedauer, wirtschaftliches Eigentum oder das Fehlen kompensierender Absicherungsgeschäfte einzugrenzen. In der praktischen Anwendung zeigt sich jedoch, dass diese Kriterien gerade bei institutionellen Investoren, bei Market‑Making‑Aktivitäten sowie im Kontext regulatorisch gebotener Mikro‑ und Makro‑Hedges nur eingeschränkt trennscharf operationalisierbar sind. Die Verantwortung für die Prüfung wird dabei faktisch auf Intermediäre verlagert, denen weder ein vollständiger Datenzugriff noch eine rechtliche Bewertungskompetenz für komplexe Gesamtpositionen zukommt.

Vor diesem Hintergrund gewinnt der infrastrukturelle Teil des AbzStEntModG besondere Bedeutung. Die eigentliche regulatorische Innovation liegt weniger in der materiell‑rechtlichen Verschärfung einzelner Anspruchsvoraussetzungen als vielmehr in dem Versuch, transparente, vorab auswertbare Datenlagen zu schaffen. Genau an diesem Punkt setzt das bislang wenig beachtete Meldewesen nach der MiKaDiv‑Richtlinie an.

3. MiKaDiv: Deutsches Meldewesen ohne Datengrundlage

Das ab dem 1.  Januar 2027 vorgesehene MiKaDiv‑Meldewesen stellt zunächst einen nationalen Sonderweg dar. Anders als vielfach angenommen handelt es sich nicht um eine bloße Vorwegnahme oder unmittelbare Umsetzung des europäischen FASTER‑Regimes, dessen Anwendung erst ab 2030 vorgesehen ist. Ob und inwieweit sich beide Systeme inhaltlich, technisch und funktional decken werden, ist derzeit offen. Fest steht hingegen, dass MiKaDiv eigenständig konzipiert ist und damit erhebliche Vorleistungen von der deutschen Marktinfrastruktur verlangt.

Ziel von MiKaDiv ist, steuerlich relevante Kapitalmarkttransaktionen rund um Dividendenstichtage entlang der gesamten Abwicklungs‑ und Verwahrkette transparent zu machen. Erfasst werden sollen unter anderem Informationen zum wirtschaftlichen Eigentum, zu Haltedauern, zu Intermediärsrollen sowie zu Transaktionen in zeitlicher Nähe zum Record Date. Der Anspruch ist hoch – das strukturelle Problem liegt jedoch darin, dass die hierfür benötigten Daten bislang gerade nicht existieren. Zwar fallen im Rahmen der Wertpapierabwicklung bereits heute umfangreiche Meldedaten an. Diese beruhen aber auf unionsrechtlichen Regelwerken mit völlig anderer Zielsetzung. EMIR, MiFID II, MiFIR, die Marktmissbrauchsverordnung (MAR) sowie nationale Umsetzungsgesetze wie das FiMaNoG dienen primär der Marktstabilität, der Transparenz des Handels, der Aufsicht über systemische Risiken oder der Verhinderung von Insiderhandel. Sie adressieren nicht die steuerliche Zurechnung von Dividenden oder deren Surrogaten. Die dort erhobenen Informationen sind daher weder inhaltlich noch strukturell geeignet, die spezifischen Prüfkriterien von MiKaDiv zu erfüllen.

Besonders deutlich wird dies im Kontext der EU-Marktmissbrauchsverordnung. Naheliegend wäre der Gedanke, dass rund um den Dividendenstichtag erfolgende Kauf‑ und Verkaufsgeschäfte – etwa im Rahmen von Absicherungs‑ oder Leihekonstellationen – als marktmissbräuchliche Scheingeschäfte qualifiziert werden könnten. Genau dies verneinte die Europäische Wertpapieraufsichtsbehörde ESMA. In einer Anhörung vor dem Europäischen Parlament zu Cum‑Cum‑ und Cum‑Ex‑Gestaltungen stellte ESMA klar, dass der gleichzeitige Kauf und Verkauf von Wertpapieren für sich genommen keine sogenannten Wash Trades im Sinne der MAR darstellt, sofern kein Täuschungseffekt über Marktpreis oder -umsatz vorliegt. Steuerlich motivierte Strukturierungen bleiben damit aufsichtsrechtlich neutral, liefern aber zugleich keine verwertbaren Daten für steuerliche Vorab‑Kontrollen. Solche Geschäfte finden sozusagen unter dem Radar der jeweiligen Handelsüberwachungsstellen statt. MiKaDiv zielt somit auf Informationen ab, die aus der bestehenden Marktregulierung weder abgeleitet noch rekonfiguriert werden können. Die nötigen Daten müssen erst geschaffen, technisch integriert und organisatorisch verankert werden. Damit gehen erhebliche Kosten für Banken, Verwahrstellen, zentrale Abwicklungsinfrastrukturen und auch für nationale Zentralverwahrer einher. Diese Kosten resultieren nicht aus einer doppelten Meldung vorhandener Informationen, sondern aus dem Aufbau eines neuen, steuerlich motivierten Datenhaushalts.

Somit gewinnt die Frage Relevanz, ob ein national isoliertes Meldewesen wie MiKaDiv langfristig tragfähig ist – oder ob es sich lediglich um eine Übergangslösung handelt, deren Strukturen später erneut angepasst oder ersetzt werden müssen. Genau diese Frage wird im Zusammenhang mit der ab 2030 vorgesehenen europäischen FASTER‑Architektur und den Bestrebungen zur weiteren Integration der Kapitalmarktinfrastruktur neu zu stellen sein.

4. Transparenz ohne Struktur – Risiko für Markt und Staat

MiKaDiv verfolgt ein nachvollziehbares und politisch legitimiertes Ziel: die Herstellung steuerlicher Transparenz dort, wo das bisherige System versagt hat. Ohne eine grundlegende Modernisierung der zugrunde liegenden Marktinfrastruktur droht das Meldewesen jedoch zu einem teuren, bürokratischen Zwischenregime zu werden, dessen Nebenwirkungen die avisierten Vorteile überlagern könnten. Diese Gefahr wird durch aktuelle steuerpolitische Entwicklungen verstärkt. So hat Bundesfinanzminister Lars Klingbeil jüngst einen Aktionsplan zur Bekämpfung von Steuerhinterziehung vorgestellt, der unter anderem eine verstärkte Nutzung von Künstlicher Intelligenz beim Bundeszentralamt für Steuern vorsieht. KI‑gestützte Analysen sollen helfen, komplexe Muster zu erkennen und Risiken frühzeitig zu identifizieren. Was auf den ersten Blick nach einem konsequenten Modernisierungsschritt klingt, wirft jedenfalls im Zusammenspiel mit MiKaDiv erhebliche systemische Fragen auf. Denn eine KI ist nur so gut wie die Daten, mit denen sie arbeitet. MiKaDiv‑Meldungen werden notwendigerweise aus heterogenen, dezentralen und funktional nicht harmonisierten Datenquellen gespeist. Inkonsistenzen, Brüche in den Abwicklungslogiken und unterschiedliche wirtschaftliche Interpretationen derselben Transaktion sind kein Fehlverhalten, sondern Ausdruck eines fragmentierten Marktdesigns. Eine KI, die solche XML‑basierten Meldedaten analysiert, wird folgerichtig eine Vielzahl von „Red Flags“ generieren. Was sie jedoch nicht lernen kann, ist das „optimale“ oder gar konsistente Funktionieren eines Systems, das strukturell gar nicht einheitlich organisiert ist.

Für die Praxis bedeutet dies ein doppeltes Risiko: Zum einen erhöhen sich die Kosten der Marktteilnehmer durch den Aufbau und Betrieb eines komplexen Meldewesens erheblich. Zum anderen besteht die Gefahr, dass berechtigte Steuererstattungen aufgrund algorithmischer Auffälligkeiten zunächst nicht ausgezahlt werden. Im Zweifel wird die Verwaltung – insbesondere vor dem Hintergrund politischer Sensibilität – eher zurückhaltend agieren. Die Erfahrung mit langwierigen Ermittlungs‑ und Prüfverfahren, etwa im Kontext der Cum‑Ex‑Aufarbeitung in Köln, nährt die Befürchtung, dass Rückerstattungen über Jahre blockiert bleiben könnten. Die Rendite institutioneller Investitionen würde damit nicht nur durch Melde‑ und Compliance‑Kosten geschmälert, sondern auch durch erhebliche Liquiditäts‑ und Planungsrisiken.

Infolgedessen stellt sich die grundlegende Frage, ob ein national isoliertes Melde‑ und Kontrollregime der richtige Weg ist – oder ob nicht ein struktureller Ansatz auf europäischer Ebene vorzugswürdig wäre. Die ab 2030 vorgesehene FASTER‑Architektur, verbunden mit Initiativen der EZB und des Eurosystems wie T2S sowie DLT‑basierte Projekte wie Pontes und Appia, eröffnet hier eine alternative Perspektive: Eine integrierte Kapitalmarktinfrastruktur mit einer Single Source of Truth, in der steuerlich relevante Informationen nicht nachträglich erstellt und gemeldet werden, sondern systemimmanent entstehen. Ein solcher Ansatz könnte Transparenz, Effizienz und Rechtssicherheit zugleich erhöhen – und dabei Bürokratie abbauen, statt neu zu schaffen. Und er würde dem Ziel der Vollendung der europäischen Kapitalmarktunion besser entsprechen als nationale Sonderwege, deren Kosten und Komplexität letztlich die Standort-Attraktivität belasten. Die Debatte um MiKaDiv ist damit mehr als eine steuertechnische Frage. Sie ist ein Lackmustest dafür, ob Europa bereit ist, Kapitalmarktregulierung und Marktinfrastruktur endlich zusammenzudenken.

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