Recht, Steuer & IT
15. Februar 2021

Ruhe vor dem Sturm

Die EU-Verordnung über Offenlegungspflichten im Finanzdienstleistungssektor definiert die Informationspflichten, die ­Banken, Versicherungen, Pensionskassen und ­Fondsgesellschaften ­bezüglich nachhaltiger Investments und Nachhaltigkeitsrisiken gegenüber der Öffentlichkeit haben. Zum 10. März 2021 tritt sie in Kraft. Wie genau sie technisch umzusetzen ist, wird aber erst in Kürze ­feststehen – und ab nächstem Jahr gelten. Das gibt den ­Beteiligten Spielraum –­ und zunächst Zeit, sich für den ­kommenden ­Regulierungssturm zu wappnen.

Im November 2019 wurde sie verabschiedet und im vergangenen Jahr gab es dann heiße Diskussionen um die zugehörige Level-II-Gesetzgebung. Die EU-Verordnung über Offenlegungspflichten im Finanzdienstleistungssektor, kurz Verordnung (EU) 2019/2088 (auf Englisch auch Sustainable Financial Disclosure Regulation ­genannt), regelt künftig die Transparenzpflichten von Finanzmarktteilnehmern in der Europäischen Union, also Versicherungen, Fondsgesellschaften, Banken, die Portfolioverwaltung anbieten und Pensionskassen gegenüber ihren Kunden und der Öffentlichkeit. Sie gilt ab 10. März diesen Jahres.

Die Finanzmarktteilnehmer müssen ab dann auf ihren Internetseiten­ darüber informieren, welche Strategien zur Einbeziehung von Nachhaltigkeitsrisiken bei ihren Investitionsentscheidungsprozessen (Artikel 3) sie verfolgen und welche nachteiligen Auswirkungen ihre Investitionsentscheidungen auf Nachhaltigkeitsfaktoren (Artikel 4) haben. Ebensolche Informationen müssen sie auch in die vorvertraglichen Informationen aufnehmen. „Die Verordnung ist von den Finanzmarktteilnehmern unmittelbar ­umzusetzen, beispielsweise den ­­Lebensversicherern.­­­ Es laufen dort entsprechende Projekte: Die rechtliche Seite wird geprüft, die IT vorbereitet, der Vertrieb wird informiert. Das läuft derzeit mit Hochdruck“, sagt Tim Ockenga, Leiter der Abteilung Kapital­anlagen beim GDV.

Artikel 4 der Verordnung regelt die Informationspflichten der ­Finanzmarktteilnehmer über die nachteiligen Auswirkungen ihrer Investments auf Nachhaltigkeitsfaktoren. Finanzmarktteilnehmer, die zum Bilanzstichtag weniger als 500 Mitarbeiter beschäftigen, können auf diese Angaben verzichten, müssen in diesem Fall aber erklären, aus welchen Gründen sie dies nicht tun und ob und wann sie planen, entsprechende Angaben zu machen. Diese ­Comply-or-Explain-Regelung gilt auch für Pensionskassen und Pensionsfonds. „Als Einrichtungen der betrieblichen Altersversorgung fallen sie unter die Definition der ‚Finanzmarktteilnehmer‘ in der Verordnung“, erklärt Dr. Cornelia Schmid, die bei der ­Arbeitsgemeinschaft für betriebliche Altersvversorgung (Aba) ­unter anderem die Fachvereinigungen Pensionskasse und Pensionsfonds betreut. „Es gibt in Deutschland keine Pensionskasse und erst recht keinen Pensionsfonds mit mehr als 500 Mitarbeitern.“ Und ihre Kollegin Verena Menne, zuständig für das Thema Europa und OECD bei der Aba, ergänzt: „Wir gehen ­jedoch davon aus, dass es künftig politischen und gesellschaftlichen Druck geben wird, Angaben zu den nachteiligen Auswirkungen auch dann zu machen, wenn es die Offenlegungs-Verordnung nicht vorschreibt.“ Auch kleinere Versicherer mit unter 500 Mitarbeitern sind so von der Pflicht zur Offenlegung der nachteiligen Auswirkungen ihrer Investmententscheidungen auf Nachhaltigkeitsfaktoren befreit, so Tim Ockenga vom GDV. Er ergänzt: „Die Transparenz-Verordnung der EU begrüßen wir grundsätzlich, da wir das Ziel einer ­nachhaltigen Finanzwirtschaft unterstützen.“ Durch die Verordnung werde die Informationslage verbessert. ­Katja Lammert, Rechtsanwältin und Gründerin der Kanzlei ­Lammert-Legalconsulting und ehemalige Geschäftsführerin der Bayern-Invest, geht davon aus, dass kleinere Kapitalverwaltungsgesellschaften, die unter 500 Mitarbeiter haben, „gegebenenfalls über die Konzernbetrachtung in den Anwendungsbereich fallen. Bei ­einer Anzahl unter 500 Mitarbeitern besteht die Möglichkeit, eine Erklärung abzugeben, warum die nachteiligen Auswirkungen auf die Nachhaltigkeit bei der Investitionsentscheidung nicht berücksichtigt werden. Es gilt dort der Grundsatz Comply or ­Explain.“

Gleichwohl gibt es bei der Umsetzung der Offenlegungs-­Verordung zunächst gewissen Spielraum für die Finanzmartkteilnehmer bei der Frage, wie genau sie die Informationen über Nachhaltigkeits­risiken und nachteilige Auswirkungen ihrer Investmententscheidungen darlegen müssen. Denn die so genannte Level-II-­Regulierung in Form der Technischen Regulierungsstandards ­(Regulatory Technical Standards, RTS), deren Entwürfe die EU-Aufsichtsbehörden Eba, Esma und Eiopa voraussichtlich bis Ende Januar an die EU-Kommision geben werden, werden erst ab einem späteren Datum, voraussichtlich ab 1.1.2022, Geltung erlangen.

Ursprünglich hätten die RTS der Verordnung ab März gelten ­sollen. Der schließlichen Verschiebung des Starttermins vorausgegangen war ein Streit über die Ausgestaltung der Technischen Regulierungsstandards, in dessen Folge der ursprüngliche Zeitplan ­geändert wurde, nämlich auf den 1. Januar 2022. Berenike Simon-Schaefer, Leiterin Recht und Compliance sowie zuständige ­Ansprechpartnerin für Nachhaltigkeit im Versorgungswerk der Wirtschaftsprüfer, bewertet die aktuelle Lage aus rechtlicher Sicht: „Die Vorlagen für die RTS werden derzeit noch von den europäischen Aufsichtsbehörden entwickelt und sind voraussichtlich erst Ende Januar 2021 in einer finalen Fassung verfügbar. Ein Zeitraum von circa fünf oder sechs Wochen für die Umsetzung der RTS (Zeitraum zwischen der Veröffentlichung der RTS und des Inkrafttretens der Verordnung) ist praktisch nicht darstellbar.“ Mit der aktuellen Regelung seien Finanzmarktteilnehmer auf der sicheren ­Seite: „Durch das Auseinanderfallen des Inkrafttretens und der Umsetzungspflicht der Regulatory Technical Standards ist jetzt ­jedenfalls sichergestellt, dass kein Finanzmarktteilnehmer seine Tätigkeit einstellen muss, weil er – unverschuldet – nicht genügend Zeit hatte, die RTS zu implementieren und entsprechend seinen detaillierten Offenlegungsverpflichtungen nachzukommen“, so Berenike ­Simon-Schaefer.

Den ersten Entwurf für die Technischen Regulierungsstandards hatten die EU-Aufsichtsbehörden im April 2020 vorgelegt. Dieser stieß auf heftige Kritik seitens der zuständigen Verbände, in Deutschland der Gesamtverband der deutschen Versicherungswirtschaft, die Arbeitsgemeinschaft für betriebliche Altersversorgung (Aba), der Bundesverband Alternative Investments bis hin zum Fondsverband BVI. „Mit dem im April vorgelegten Entwurf für die RTS hatten wir als Verband enorme Bauchschmerzen“, so Tim Ockenga, Leiter der Abteilung Kapitalanlagen beim GDV. Hauptgrund für die Kritik: Zur Messung der nachteiligen Auswirkungen von Investitionsentscheidungen auf Nachhaltigkeitsfaktoren ­hatten die Behörden 32 verpflichtende Indikatoren, so genannte Principal Adverse Impact (PAI) Indicators aufgestellt, sowohl für die ­Bereiche CO₂-Emissionen und Umweltschutz als auch für die Bereiche ­Soziales, Arbeits- und Menschenrechte sowie für Maßnahmen zur Bekämpfung von Korruption und Bestechung. „Die Versicherer hätten demnach für jedes Einzelinvestment durchdeklinieren ­müssen, inwiefern dieses nach den 32 geplanten Indiktatoren ­nachteilige Auswirkungen auf Nachhaltigkeitsfaktoren hat. Das ­wäre ein unglaublicher Aufwand gewesen. Wir hoffen daher sehr, dass es Ende Januar deutlich weniger Indikatoren sein werden und sind gespannt auf die Vorlage der EU-Aufsichtsbehörden“, so Tim Ockenga vom GDV.

Nachhaltigkeitsregulierung rollt

Was aber gilt in der Zwischenzeit, also zwischen dem 10. März 2021 und dem 1. Januar 2022? „Klar ist, dass der Level-I-Text der Verordnung als solcher verbindlich umzusetzen ist. Allein die bislang nur im Entwurf vorliegenden Technischen Regulierungsstandards sind nicht umzusetzen und werden mit Beginn des Jahres 2022 nachgezogen“, erklärt Dr. Lars Röh, Rechtsanwalt für Kapitalmarktrecht der Kanzlei Lindenpartners und ergänzt: „Die jetzige Übergangszeit zwischen der Level-1-Gesetzgebung und der Level-2-Regulierung­ birgt die Gefahr, dass man das seitens der Finanzmarktteilnehmer erstmal relativ schmalspurig umsetzt und nur das Allernotwendigste macht. Dabei kommt in Sachen Nachhaltigkeit absehbar ­einiges auf die Finanzmarktteilnehmer zu, denn ab 1. Januar 2022 sind die nach der Offenlegungs-Verordnung geschuldeten ­Angaben über die ESG-Qualität eines Finanzprodukts an der Taxonomie-Verordnung auszurichten, für die derzeit umfangreiche RTS ­ausgearbeitet werden“, so Röh. Der aktuelle Entwurf der EU-­Aufsichtsbehörden über die Technischen Regulierungsstandards zur Taxonomie-Verordnung (Verordnung (EU) 2020/852 über die Einrichtung eines Rahmens zur Erleichterung nachhaltiger ­Investitionen und zur Änderung der Verordnung (EU) 2019/2088) umfasst mit Anhängen mehr als 500 Seiten.

Die Taxonomie-Verordnung und die RTS für die Offenlegungs-„Verordnung werden also beide ab Januar 2022 Anwendung finden. Dr. Magdalena Kuper, Abteilungsdirektorin Recht beim ­deutschen Fondsverband BVI, sieht diesen Sachverhalt positiv: „Der zeitliche Gleichlauf der beiden Verordnungen ist gut, weil auch die ­Taxonomieverordnung neue Offenlegungspflichten ­enthält. Fonds, die als nachhaltig im Sinne der Offenlegungsverordnung ange­boten werden, müssen künftig über die Anteile der Taxonomie-konformen Investitionen in ihren Portfolien ­berichten.“ Die ­Taxonomieverordnung sehe diesbezüglich ­Transparenzpflichten für die Verkaufsprospekte und die Jahresberichte vor. „Beide Dokumente sind für nachhaltige Fonds auch auf Grund der Offen­legungsverordnung anzupassen“, so Kuper. „Fondsgesellschaften können nun die Projekte zur Umsetzung der EU-Vorgaben besser aufeinander abstimmen.“

Die Aba begrüßt ebenfalls die Verschiebung der RTS zur Offenlegungs-­Verordnung durch die EU-Kommission. „Die Beschränkung auf ­eine prinzipienorientierte Umsetzung der Offenlegungs-Verordnung bis März 2021 war ein guter Kompromiss und die einzig ­praktikable Lösung“, sagt Cornelia Schmid von der Aba. Dies lasse den einzelnen Altersvorsorgeeinrichtungen Spielräume. Zudem seien viele EbaV derzeit (Stand 13. Januar) mit der Umsetzung des Bafin-Rundschreibens zu MaGo für EbaV (Aufsichtsrechtlichen Mindestanforderungen an die Geschäftsorganisation von EbaV) und zu ERB (Aufsichtsrechtliche Mindestanforderungen an die ­eigene Risikobeurteilung (ERB) von Einrichtungen der bAV) ­beschäftigt. Zur Umsetzung der Offenlegungspflichten nach der EU-Verordnung bietet die Aba ein Web-Seminar am 23. Februar an. Kritik übt die Aba auch an der Nebeneinanderreihung der Finanzmarktteilnehmer im Verordnungstext, ungeachtet der Beziehung, die diese, beispielsweise Pensionskassen und Fondsgesellschaften, zueinander hätten. „Da hätten wir uns mehr gewünscht, die Aktionärsrechterichtlinie hat die Beziehung zwischen dem institutionellen Anleger und dem Vermögensverwalter besser berücksichtigt.“

Zu wenig Daten

Ab dem 10. März werde zwar die Offenlegungspflicht gelten. „Aber die unbefriedigende ESG-Datenlage zu den Unternehmen der ­Realwirtschaft wird sich dadurch nicht schlagartig verbessern“, ­beklagt Verena Menne von der Aba. Im Rahmen des Aktionsplans für eine Kapitalmarktunion, der im vergangenen September von der EU-Kommission vorgelegt wurde, ist nun unter anderem eine internationale Plattform für den Datenaustausch ins Gespräch ­gebracht worden, ein so genannter „European Single Access Point“. Auch der GDV sieht dieses Projekt langfristig als vielversprechend an: „Die Daten würden dann von den Unternehmen der Realwirtschaft standardisiert erhoben und bei einer öffentlichen Institution einlaufen und institutionelle Anleger könnten dann darauf zugreifen“, sagt Tim Ockenga. Zurückhaltend zeigt er sich hinsichtlich der Daten von ESG-­Ratingagenturen, deren eigene Ansätze und Methodiken jeweils sehr unterschiedlich ausfielen. „Das halte ich für hoch problematisch, da die Bewertungen oft nicht vergleichbar sind.“ Und auch nach Ansicht von Rechtsanwalt Röh von Lindenpartners wird die Debatte um die relevanten Klimadaten, Umweltdaten, Daten zu Sozialstandards und Governance-Daten in Form von KPIs für die kommenden Jahre zur wichtigsten Frage: „An die erforderlichen Daten der realwirtschaftlichen Unternehmen zu kommen, wird die große, große Herausforderung für den Markt sein“, prognostiziert Anwalt Lars Röh.

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